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地方卖地纯收益数万亿无去向 做高成本规避上缴

点击次数:  更新时间:2013-06-07  【打印此页】  【关闭

  2008~2012年五年间,地方政府土地出让总收入超过11万亿元,其中地方政府净收益多少?

  一位学者通过计算后得出,这五年扣除征地拆迁等成本后地方政府纯收益超过4.1万亿元。不过,这个数据尚未获得官方认可。

  这一笔巨额的财富,其去向外界却难以知晓。今年两会财政部提交的“关于2012年中央和地方预算执行情况与2013年中央和地方预算草案的报告”中,有关地方土地出让支出的表述只有一句:国有土地使用权出让收入安排支出28046.04亿元,下降1.3%。

  这或许不能满足外界的知情权,尤其是这些所出让的土地,性质上还是属于全民所有。专家呼吁,国有土地出让收入是政府性基金预算,其收支账目应该公开。

  占地方财政收入最高近四成

  财政部副部长王保安去年底在《人民日报》撰文称,土地出让纯收益占出让收入还不到1/3,不到地方可用财力的一成。

  但民间数据并不支持这一观点。

  北京(楼盘)工商大学贸易经济系副主任、中国市场学会流通学术委员会副秘书长徐振宇近日发布了一组数据,得出了2008~2012年五年间,地方政府土地出让纯收入约4.1万亿元的结论。

  此外,土地出让纯收入占地方财政收入比重,除了2012年为9.49%外,其他年份都超过了两位数,最高的2010年超过了38%。

  在接受《第一财经日报》采访时,徐振宇表示,其数据来源于历年财政预算执行报告、国土资源部官方网站及《中国统计摘要(2012)》。

  不过,上述几个来源并没有“土地出让纯收入”这个数据,他是根据相关计算得出的,即用土地出让总收入减去土地出让收入支出总数(记者注:这里包括征地和拆迁补偿支出,以及城市建设支出等)。

  徐振宇提供的只是全国层面总数,具体到重点城市如京沪广深,鲜有此类数据公开。

  本报记者统计了今年前5月北京经营性用地出让情况,在除去招标出让地块外(因招标地块不对外公布标底,无法计算溢价),北京共出让50余宗地块,出让总金额约263亿元,这些地块的出让起始价总金额约170亿元,土地溢价约93亿元,占比约35%。

  这个比例较低于外界的推断,一般认为,征地拆迁等成本约占土地出让收入的四成左右。

  本报记者此前获得的某直辖市土地出让报告显示,2011年该市土地出让累计上缴财政专户1079亿元,扣除土地储备等成本后净收益621亿元。这意味着,该地区当年土地出让净收益率在60%以上。

  徐振宇支持地方土地收益下降的观点。他认为随着《国有土地上房屋征收与补偿条例》的实施,以及农村居民维权意识的不断增长,地方被迫提高征地和拆迁补偿标准,导致政府土地出让纯收入近年来迅速降低。

  即便如此,地方政府仍然热衷于土地收储。在土地财政的运作模式下,通过土地出让直接赚钱是小,借此搭建投融资平台才是重点。

  中国土地勘测规划院副总工邹晓云认为,土地已成为地方政府投融资的一个重要工具和手段,政府通过土地出让和抵押等环节,可以扩大城市建设规模。“哪怕这块土地出让不挣钱,政府也通过土地出让让企业和资本进入,进而带动区域发展。”

  《2012年中国国土资源公报》显示,截至2012年底,全国84个重点城市处于抵押状态的土地面积为34.87万公顷,抵押贷款总额5.95万亿元,同比分别增长15.7%和23.2%。

  浙江大学土地管理系教授杨遴杰也表示,分析地方土地财政不能仅从纯收益的角度看,地方通过国土部门收储大量土地,做大土地出让市场,可以借此做大城市投融资平台(可抵押的土地增多),增加对城市基础设施建设的投资,此外,商业用地出让增多,房地产市场规模也会随之变大,附带而来的税收也会增加。

  底价:政府卖地的底线

  当前,一些城市土地出让的溢价看似不高,但其中却另有奥妙。政府在土地出让中设定的起始价等,一般会高于成本价,这个差价加上溢价部分,实际上政府获得的纯收益会更多。

  目前,一宗经营性地块的出让过程会出现多个价格,包括评估价、底价、标底(起叫价、起始价)、竞买价(成交价)等。

  政府在委托相关机构对地块进行价格评估时,一般有市场比较法、收益还原法、剩余法、成本逼近法,但基本上都应涵盖成本。在地价评估结束后,政府会根据土地估价结果、产业政策和土地市场情况等,综合确定出让底价。

  如果在出让过程中,最终竞买价低于底价,则意味着该地块流标或者流拍,不能成交。

  杨遴杰对记者表示,地方政府设定的出让底价一般会高于成本价,因为若将地块底价设定为等于成本价,一旦参与竞买企业购地欲望不积极,地块以底价成交,这种情况下政府就会毫无收益。不过底价具体高出成本价多少很难统计,相关部门会根据当时的房地产市场形势,以及具体地块而定。

  一位不愿透露姓名的国土部专家也对本报表示,一般地方政府设定的底价会比成本价高出25%左右,换言之,只要该地块能够最终出让,即便是以底价成交,也相当于会有超过25%的纯收益。

  做高土地成本规避上缴

  地方土地出让纯收益的多寡,除了会影响地方政府经营城市的能力,也会直接影响民生领域工作。

  此前中央要求地方在土地出让纯收益中提取一定比例用于农业、水利、保障房等建设。这包括不低于10%的比例安排用于廉租住房保障;不低于15%的比例用于农业土地开发,10%用于农田水利建设,以及10%用于教育资金等。

  一旦地方土地出让纯收益降低,意味着地方可以减少用于上述项目的开支。而且,地方如通过某种“合规”方式来减少计提土地纯收益,中央其实很难查处。

  通过操纵成本收益账目表,做高土地出让的成本来规避资金上缴的方式,就是一种“合规”方式。

  杨遴杰对记者表示,不排除地方政府会做低土地出让的纯收益,因为前述四大支出项目要提成45%,这是很大的一块资金。地方为了多留,可能会将很多其他费用统计到成本中,比如对地块周边进行绿化,修建市政道路等。

  他举例称,比如一条道路的修建原本应由财政出资,但土地部门可以将之放入土地出让的一级开发过程中,这就变成了成本。土地出让后看似纯收益降低,但实际上地方借此减少了财政支出,相当于增加了财力。并且,地方也可以据此减少对上述四大支出项目的提成。

  徐振宇也认为,之所以土地出让纯收入会不断下降,也有地方政府为防止资金过多上缴给上级政府而有意识地“打埋伏”的考虑。

  政府应公布土地支出账本

  2006年,国务院就要求将土地出让收支纳入地方预算,实行“收支两条线”管理。简单言之,国土部门收钱,然后交给财政部门将之纳入地方国库,并设立专账(即登记簿),专门核算土地出让收入和支出情况。

  但这个账本并未真正对外公开,在土地出让领域腐败层出不穷的背景下,外界对于土地收入的收支公开呼声日渐高涨。

  在财政部公布的全年财政收支预算中,土地出让金作为地方政府性基金的一部分,会公布其收支的总体数据,但并没有如公共财政支出等账本一样,详细公布其支出流向。

  中国社科院财经院财政室主任杨志勇接受本报采访时认为,国有土地出让收支账目应该公开,这部分钱是政府性基金预算,仅仅看数字是看不明白的,“目前预算报告里关于土地出让收入的数字其实什么都没说清。”

  “从技术上来看没困难,既然能算出支出的数字,如何支出肯定也有账目,就是怎么公开的问题,而这往往又牵扯到保密制度或是数字敏感的问题。”杨志勇说。

  2008年,某直辖市曾表示,今后将继续加大公开透明力度,土地出让金等各界普遍关注的公共性资金必须公开。至今,仍未见到更进一步的举措出台。

 

来源:第一财经日报 

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